Автор: Белешова Алевтина Владиславовна, кандидат юридических наук, управляющий партнер Консалтинговой группы «Партнер»
Опубликовано: Доклад на Международном симпозиуме "Управление проектами. Власть. Общество. Бизнес". Нижний Новгород, февраль
Консалтинговая группа «Партнер» является организацией, занимающейся, в том числе, правовым сопровождением проектов. В последнее время мы наблюдаем большое количество проблем, связанных с реализацией проектов в области строительства.
Некоторые из них могут быть решены с помощью одного из важных инструментов УП, а именно с помощью правового обеспечения. Этому вопросу и посвящен настоящий доклад.
Введение
Успешная реализация приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" невозможна без существенного увеличения объемов жилищного строительства. Сегодня даже ограниченный платежеспособный спрос населения на жилье существенно превышает предложение жилья на рынке.
2006 год запомнится многим как год рекордного роста цен на недвижимость. По данным аналитического центра "Индикаторы рынка недвижимости" рост среднего уровня цен на квартиры в Москве с декабря 2005 по декабрь 2006 года составил 87,9%. Рост цен на жилье в иных крупных городах России составил от 40 до 80 %.
Изменение существующего дисбаланса между спросом и предложением на рынке жилья может быть достигнуто только в результате существенного увеличения объемов жилищного строительства.
При этом следует учитывать то обстоятельство, что потребность в жилье в разных городах Российской Федерации различна: где-то объем жилищного строительства необходимо увеличивать в разы, а где-то необходимость строительства нового жилья практически отсутствует.
В последние годы в Российской Федерации принято большое количество законодательных актов, направленных на регулирование правоотношений в сфере строительства и земельных отношений: вступил в силу новый Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве", внесены изменения в Земельный кодекс РФ.
Указанные законы, безусловно, оказали положительное влияние на ситуацию в сфере строительства и земельных правоотношений в Российской Федерации. Однако их практическое применение выявляет необходимость совершенствования тех или иных механизмов правового регулирования.
В настоящем докладе рассмотрены отдельные вопросы правового обеспечения направления "Развитие жилищного строительства" национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", решение которых, по нашему мнению, может изменить сложившуюся ситуацию и положительно повлиять на рост объемов жилищного строительства.
Об управлении ресурсами проекта
Одной из важнейших задач, решаемых в ходе правового обеспечения проекта, является легализация организационной структуры, в рамках которой будет реализовываться проект (под легализацией понимается придание юридической силы документам, действиям, процедурам, создаваемым и осуществляемым в ходе реализации проекта).
При этом такая организационная структура должна предусматривать наличие у органа, осуществляющего управление проектом, необходимого для успешной реализации проекта объема полномочий и требуемых ресурсов.
При этом, существует основное противоречие, препятствующее эффективной реализации проекта, заключающееся в отсутствии возможности у органа, осуществляющего текущее управление проектом, распоряжаться основным ресурсом проекта.
Таким ресурсом для национального проекта "Доступное жилье" является земля.
Очевидно, что для того, чтобы в 2009 году ввести Y кв. метров жилья, необходимо в 2007 году выделить под такое строительство Х га земли.
Право распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. В связи с принятием 18 декабря 2006 года Федерального закона № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ" отдельные полномочия по распоряжению земельными участками переданы субъектам РФ.
В то же время текущее управление и оперативный контроль за ходом реализации программы "Жилище" осуществляется государственным заказчиком - Министерством регионального развития Российской Федерации.
Таким образом, у органа, осуществляющего текущее управление проектом, отсутствуют полномочия на распоряжение основным ресурсом проекта - землей. Это порождает целый комплекс проблем: от многочисленных нарушений, связанных с выделением участков под строительство, до отсутствия вообще каких-либо действий по выделению достаточного количества земли, для ввода в эксплуатацию в будущем запланированного количества квадратных метров.
Зачастую наблюдается парадоксальная ситуация: строители готовы наращивать объемы вводимого жилья, но строить им негде.
Действующий механизм правового регулирования делает практически невозможным быстрое адекватное реагирование и исправление ситуации в случае выявленных отклонений.
Так, в арбитражном суде ряд дел о правильности выделения земельного участка под строительство рассматриваются в течение 15-18 месяцев. Что касается бездействия в выделении земли под жилищное строительство, то какие либо меры понуждения предоставить землю вообще отсутствуют.
Об административных барьерах
В настоящее время сложилась ситуация, когда в компетенции одного органа (органа местного самоуправления) находятся все ключевые вопросы, касающиеся сферы жилищного строительства: от формирования и предоставления земельного участка до выдачи разрешения на строительство и ввода объекта в эксплуатацию. Следствием чего рынок жилищного строительства характеризуется высоким уровнем административного вмешательства и высокой степенью монополизации.
В Послании Президента Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 года говорится: «Необходимо разрушить монополии на строительных рынках. Граждане России не обязаны оплачивать стоимость административных барьеров, создаваемых в строительстве, а также сверхприбыли застройщиков-монополистов. Принятие муниципалитетами четких правил землепользования и застройки, упрощение процедур разрешений и согласований на строительство, подготовка необходимой инженерно-коммунальной инфраструктуры - все эти меры должны быть направлены на сокращение времени и затрат по строительству».
Однако, несмотря на принятие в декабре 2004 года нового Градостроительного кодекса ситуация фактически не изменилась...
Так, например, в одном из случаев застройщик направил в орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство в июле 2005 года. Ввиду отсутствия какого-либо ответа застройщик вынужден был обратиться в суд с заявлением о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления. Решение суда, обязывающее орган местного самоуправление выдать разрешение на строительство либо мотивированный отказ, вступило в законную силу в октябре 2005 года. По истечении еще 5 месяцев, только после вмешательства судебных приставов застройщику был выдан отказ. Обжалование отказа в судебном порядке длится уже 11 месяцев. Общий срок, в течение которого застройщик не может получить разрешение, составил полтора года. За это время срок аренды земельного участка, выделенного под строительство, истек. Орган местного самоуправления отказал застройщику в продлении аренды. Уже сейчас можно прогнозировать, что суд откажет застройщику в признании недействительным отказа в выдаче разрешения на строительство в связи с отсутствием прав на землю.
Данное дело еще не завершено, однако оно является наглядным примером того, как сосредоточение в ведении одного органа практически всех значимых функций может привести к не просто к волоките, а фактически, к лишению застройщика его прав. Причем формально на законных основаниях: нет земли - нет права на застройку.
Другим примером административных барьеров, а также возможности органа действовать в зависимости от наличия личных симпатий или антипатий, является отказ на ввод в эксплуатацию пяти домов (что составляет в общей сложности около 800 квартир!). Одним из основания для отказа являлось непредставление застройщиком заключения органа государственного надзора, в то время как данный орган еще не сформирован. Другим основанием явилось отсутствие чистовой отделки. При этом, выполнение объекта в черновой отделке предусмотрено не только проектной документацией, но и договорами с собственниками квартир.
В этот же период в этом же муниципальном образовании приняты в эксплуатацию жилые дома без штукатурки стен, без заполнения оконных проемов стеклопакетами, без дверей в подъездах, с временной системой электроснабжения.
Решить проблему злоупотреблений полномочиями и чрезмерного административного давления можно исключительно изменением действующего законодательства. Как показывает практика, полагаться в этом вопросе на надзорные либо судебные органы, малоперспективно.
Кроме того, вопросы, связанные с выдачей разрешений и согласований в сфере строительства должны решать профессионалы, обладающие специальными знаниями и навыками, а не административные органы.
Можно предложить несколько вариантов решения данной проблемы:
а) Создание саморегулируемых организаций (СРО), являющихся профессиональными объединениями строительных организаций. Наделение СРО функцией контроля за соблюдением его членами действующего законодательства, стандартов и правил СРО. Передача саморегулируемым организациям полномочий по выдаче разрешений на строительство, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
б) Передача указанных функций специализированным коммерческим организациям, действующим на основании лицензий (специальных разрешений).
Кроме того, необходимо принятие подзаконных нормативных актов, детально регулирующих порядок выдачи необходимых разрешений и согласований
О гарантиях прав инвесторов
Решение проблем ветхоаварийного жилья и развития коммунальной инфраструктуры невозможно сегодня без государственного гарантирования защиты прав инвесторов. Причем эта гарантия должна быть не просто провозглашенной, а реально действующей.
В настоящее время имеются факты, когда застройщик вложил в освоение земельного участка на подготовительном этапе значительные объемы инвестиций, после чего не получил возможности осуществить запланированное строительство в полном объеме.
Так, например, за застройщиком был зарезервирован земельный участок, предназначенный для строительства пяти жилых комплексов. До начала строительства застройщик расселил 72 семьи из ветхоаварийного жилья, было расселено 189 человек, которым предоставлены квартиры в новых домах совокупной площадью около 4000 кв.м. Также в порядке комплексной подготовки к застройке данной территории было произведено строительство распределительного пункта, подведено водоснабжение и водоотведение. Под строительство каждого жилого комплекса внутри осваиваемого квартала, органом местного самоуправления заключался отдельный договор аренды. Таким образом, было построено 4 объекта. Земельный участок под строительство пятого жилого комплекса, несмотря на неоднократные обращения застройщика, был выделен иному лицу.
В другом случае, застройщик подготовил участок для строительство микрорайона, построил садик, построил объекты инженерной инфраструктуры, рассчитывая застроить жильем весь микрорайон. В результате после освоения 50% участка, застройщику, вложившему немалые средства, отказали в заключение договора аренды под дальнейшее строительство.
Это только некоторые примеры утраты прав на осуществление застройки после проведения подготовительных работ.
Проблема состоит в следующем:
- Существенные изменения градостроительного и земельного законодательства обуславливает отсутствие практики применения новых правовых норм. Назрела необходимость разъяснения высшими судебными инстанциями вопросов судебной практики по спорам, связанным с выделением земельных участков для целей строительства.
- Сегодня отсутствуют конкретные правовые нормы, гарантирующие не только защиту инвестиций, но и стабильность при осуществлении капитальных вложений. При этом обеспечение стабильности инвестиционной деятельности в жилищное строительство является гарантией реализации национального проекта в целом.
Резюме
В настоящем докладе затронуты лишь некоторые проблемы, касающиеся правовых вопросов реализации Проекта. Однако считаем, что решение указанных проблем в существенной степени позволит увеличить объем жилищного строительства.
