Автор: Ольга Попова, директор по корпоративному развитию Консалтинговой группы «Партнер»
Опубликовано: журнал «Стройэксперт», август 2008 года
Давно ли вы стали счастливым обладателем земельного участка под
строительство? Вам кажется, что совсем недалек тот миг, когда будет уложен
последний кирпичик, завершены отделочные работы и вывезен мусор со строительной
площадки. А может быть, вы уже перерезали красную ленточку и торжественно отпраздновали
новоселье в новом доме или офисе?
А теперь представьте, что в одночасье вы можете лишиться всего этого на совершенно правомерных с точки зрения закона основаниях…
Перспектива не из приятных, но давайте обратимся к закону.
Будем исходить из того, что собственник объекта недвижимости является добросовестным землепользователем, т. е. земельный участок используется в соответствии с его целевым назначением, при отсутствии нарушений действующего законодательства. В этом случае земельный участок и расположенный на нем объект недвижимости могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд.
Одним из последних ярких примеров изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд является изъятие у собственников и землепользователей земельных участков в связи с организацией и проведением XXII зимних Олимпийских игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также развитием города Сочи как горноклиматического курорта.
Вопросы изъятия земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости регулируются нормами Земельного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, а также Жилищного кодекса РФ, если речь идет о собственнике жилого помещения.
Изъятие земельного участка у собственника осуществляется путем выкупа, у землепользователя, землевладельца, арендатора - путем прекращения соответствующего права.
Случаи, когда допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определены в ст. 49 Земельного кодекса РФ. К таким случаям относятся:
1) выполнение международных обязательств Российской Федерации;
2) размещение следующих объектов государственного или муниципального значения:
– объектов федеральных энергетических систем и энергетических систем регионального значения;
– объектов использования атомной энергии;
– объектов обороны и безопасности;
– объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;
– объектов, обеспечивающих космическую деятельность;
– объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;
– линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий;
– объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;
– автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.
Приведенный перечень случаев не является исчерпывающим, однако его расширение возможно только на уровне федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации, если осуществляется изъятие земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципального образования.
При этом законодатель исходит из того, что такая мера, как изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, является исключительной. Ее применение допускается только при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Исключительность случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд обусловлена необходимостью сохранения стабильности земельных отношений, прав на землю и соблюдения законных интересов правообладателей.
Таким образом, орган, принимающий решение об изъятии земельного участка, обязан доказать отсутствие альтернативных вариантов возможного размещения. При рассмотрении спора в судебном порядке это будет означать, что указанный орган должен представить доказательства: 1) рассмотрения иных вариантов размещения объекта; 2) неприемлемости указанных вариантов, по сравнению с выбранным. При этом обязанность доказывания лежит именно на органе, принявшем решение об изъятии земельного участка.
Решение об изъятии принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления - в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля (п. 1 ст. 279 ГК РФ, ст.ст. 9–11 ЗК РФ). И здесь сразу возникает вопрос: что понимать под государственными или муниципальными нуждами, каковы критерии отнесения объекта к объектам, создаваемым для государственных или муниципальных нужд?
С точки зрения лица, у которого изымается земельный участок вместе с объектом недвижимости и который защищает свой частный интерес, вопрос далеко не праздный. Возникающий конфликт публичных и частных интересов подогревается еще и отсутствием в законе четких определений данных понятий, что создает дополнительные возможности для злоупотребления полномочиями со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно сложно бывает разделить муниципальные и региональные нужды в случаях, если изымаемый земельный участок находится в пределах административного центра субъекта РФ.
Обосновать необходимость изъятия земельного участка для нужд соответствующего субъекта и, соответственно, наличие полномочий на принятие решения об изъятии обязан орган, принявший указанное решение.
Принятие решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд является лишь первым этапом длительного процесса. О принятии такого решения собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка должны быть уведомлены не позднее чем за один год до предстоящего изъятия. При этом решение об изъятии подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на объекты недвижимости и сделок с ними. Информация о произведенной регистрации и ее дате также доводится до сведения правообладателя земельного участка (п.п. 3, 4 ст. 279 ГК РФ, п. 2 ст. 63 ЗК РФ).
До истечения года с момента получения уведомления изъятие земельного участка может быть осуществлено только с согласия правообладателя.
Следуя установленной Конституцией РФ гарантии «Право частной собственности охраняется законом. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения», законодатель определил компенсационные основы процесса изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В течение года с момента уведомления собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора о предстоящем изъятии орган, принявший решение об изъятии, и указанные лица должны заключить соглашение о размере и порядке выплаты такого возмещения.
С собственником земельного участка заключается соглашение о выкупной цене. В выкупную цену, в силу п. 2 ст. 281 ГК РФ и п. 4 ст. 63 ЗК РФ, включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
Землепользователю, землевладельцу, арендатору земельного участка возмещаются стоимость жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках, а также в полном объеме убытки, в том числе связанные с досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами, а также упущенная выгода. При определении размера убытков, причиненных изъятием арендаторам земельных участков, учитываются, кроме этого, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах (п. 6 Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 № 262).
Лицам, у которых изымаются земельные участки, в том числе выкупаются, гарантируется предоставление по их желанию равноценных земельных участков (п. 1 ст. 63 ЗК РФ). Если собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд предоставляется бесплатно в собственность равноценный земельный участок, стоимость такого участка засчитывается в выкупную стоимость.
Размер убытков собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца и арендатора определяется с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков (п. 4 ст. 57 ЗК РФ), что представляется не отвечающим принципу равноценного возмещения, если принять во внимание инфляционные процессы.
Выплата выкупной стоимости/возмещение убытков осуществляется за счет бюджета того публичного образования, в интересах которого осуществляется изъятие земельного участка.
Если в течение года соглашение о выкупной цене с собственником либо о компенсации убытков с землепользователем не будет достигнуто, а также в случае несогласия указанных лиц с решением об изъятии, орган, принявший такое решение, может предъявить в суд иск о выкупе земельного участка (о прекращении соответствующего права на землю).
Как разъяснил Пленум ВАС РФ в п. 27 постановления № 11 от
24 марта
Исковые требования не подлежат удовлетворению, если иск о выкупе земельного участка предъявлен за пределами указанного срока.
При недостижении соглашения с собственником земельного участка о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (статья 9).
При недостижении соглашения с иным правообладателем земельного участка о компенсируемых убытках, их размер также устанавливается в судебном порядке.
Обязанность доказывания размера убытков, причиненных собственнику, иному правообладателю в результате изъятия земельного участка, в том числе связанных с досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенной выгоды, возлагается на собственника земельного участка, иного правообладателя.
С момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка до заключения соглашения с органом, осуществляющим изъятие, либо до разрешения спора в судебном порядке на правообладателя земельного участка возлагается риск отнесения на него при определении выкупной цены (размера компенсации) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период. Иными словами, после уведомления о предстоящем изъятии не подлежат возмещению расходы, понесенные правообладателями на осуществление застройки земельных участков, существенно повышающие стоимость земельного участка.
Что касается объекта недвижимости, расположенного на изымаемом земельном участке, то законодатель исходит из того, что изъятие указанного объекта путем выкупа его у собственника не является безусловным и обязательным последствием принятия решения об изъятии земельного участка.
Изъятие у собственника здания, сооружения или другого недвижимого имущества, находящегося на изымаемом земельном участке, допускается только при отсутствии возможности изъять земельный участок без прекращения права собственности на объект недвижимости (ст. 239 ГК РФ). Более того, в законе прямо закреплено положение о том, что требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.
Решение об изъятии недвижимого имущества, находящегося на изымаемом земельном участке, в том числе жилого помещения, так же как и решение об изъятии земельного участка, подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Собственник недвижимого имущества уведомляется о принятом решении и дате его государственной регистрации не позднее чем за год до предстоящего изъятия.
В целом порядок выкупа недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка аналогичен порядку выкупа земельного участка.
Жилищный кодекс РФ (ст. 32) дополнительно конкретизирует виды убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием жилого помещения. К таким убыткам, в частности, относятся убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение.
Указанные виды убытков по аналогии могут быть использованы и при определении выкупной стоимости любого другого недвижимого имущества, не являющегося жилым помещением.
В настоящее время наблюдается противоречие между нормами Гражданского и Жилищного кодекса РФ в части определения сроков на обращение в суд с иском о выкупе объекта, расположенного на изымаемом земельном участке. Федеральным законом от 26.06.2007 № 118-ФЗ в ст. 282 Гражданского кодекса РФ были внесены изменения, согласно которым первоначально установленный срок в два года был увеличен до трех лет. Указанный срок касается как порядка выкупа земельных участков, так и расположенных на них объектов недвижимого имущества. Вместе с тем, в Жилищном кодексе РФ обращение в суд с иском о выкупе жилого помещения по-прежнему ограничено двумя года с момента направления собственнику уведомления о предстоящем изъятии.
В заключение хотелось бы отметить, что с 1 января 2010 года вступит в силу норма Градостроительного кодекса РФ (п. 4 ст. 9), устанавливающая запрет на принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, при отсутствии документов территориального планирования, к которым, в частности, относятся генеральные планы городских округов. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Это позволит хотя бы в некоторой степени защитить частные интересы правообладателей земельных участков, поскольку уже на стадии предоставления земельного участка заинтересованное лицо сможет получить информацию о предполагаемом в будущем использовании этого участка в интересах публичного образования в соответствии с документами территориального планирования.