Автор: Ольга Попова, Директор по развитию Консалтинговой группы "Партнер".
Опубликовано: Статья опубликована в журнале "Стройэксперт", сентябрь-октябрь 2007 года.
Однако процесс получения земельного участка под строительство достаточно длительный (срок измеряется, по меньшей мере, месяцами), а возможность получить земельный участок в перспективном для бизнеса месте слишком мала ввиду плотности городской застройки.
Неудивительно, что многие компании выходят из положения путем приобретения существующего строения (как правило, жилого дома), в перспективе подлежащего сносу, благо, что таких строений в городе еще достаточно. Права на земельный участок в этом случае приобретаются автоматически в силу действующего гражданского и земельного законодательства.
Если земельный участок принадлежит продавцу на праве собственности, то договор купли-продажи заключается одновременно на земельный участок и находящийся на нем объект недвижимости, а покупатель приобретает земельный участок в собственность. При этом законодательно наложен запрет на отчуждение земельного участка без находящегося на нем объекта недвижимости в случае, если они принадлежат одному лицу (п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ, п. 2 ст. 552 Гражданского кодекса РФ).
Если продавец не имеет права собственности на земельный участок, на котором расположен продаваемый объект недвижимости, то покупатель приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой объектом недвижимости и необходимой для его использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и продавец (п. 1 ст. 35 Земельного кодекса РФ, п. 3 ст. 552 Гражданского кодекса РФ).
Правом, которым собственник объекта недвижимости (физическое лицо) обладает в отношении земельного участка, может быть право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненно наследуемого владения или право аренды. При этом земельный участок является, как правило, муниципальной собственностью.
После совершения сделки лицо, которое приобрело объект недвижимости, расположенный на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, обязано будет оформить свои права на земельный участок путем заключения договора аренды либо приобрести его в собственность, за исключением случаев, когда такой земельный участок не может быть предоставлен в частную собственность.
Однако успешное завершение сделки по приобретению строения, находящегося на столь удачно расположенном земельном участке, является лишь первым шагом к достижению желаемой цели - строительству собственного офиса.
Вспомним, что на месте будущего офиса стоит жилой дом, а земельный участок предназначен для эксплуатации строения и ведения личного подсобного хозяйства.
Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенными использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (ст. 42 Земельного кодекса РФ).
Указанным лицам предоставлено право возводить на земельном участке жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (ст. 40, 41 ЗК РФ). Аналогичные нормы содержатся в ст.ст. 263, 264 ГК РФ.
Таким образом, строительство офисного здания на приобретенном в собственность либо в аренду земельном участке должно отвечать целевому назначению и разрешенному использованию данного земельного участка с соблюдением требований градостроительных регламентов, что на этапе завершения сделки купли-продажи жилого дома, безусловно, отсутствует. В этой связи правообладатель земельного участка, желающий построить свой новый офис на месте сносимого жилого дома, должен совершить действия по изменению целевого назначения и разрешенного использования земельного участка с получением на это необходимых согласований.
К сожалению, имеющаяся судебная практика по вопросу согласования строительства другого объекта на ранее предоставленном земельном участке придерживается другой позиции. По мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, высказанному в Постановлении от 15 июня 2005 г. № 2479/05, «порядок предоставления земельных участков под строительство, установленный статьей 30 Земельного кодекса, применяется и в тех случаях, когда земельный участок ранее был предоставлен тому же лицу для использования по другому назначению». Аналогичный вывод сделан Президиумом ВАС РФ и в постановлении от 6 июля 2004 г. № 1424/04.
Иными словами, по мнению ВАС РФ, осуществить застройку ранее предоставленного земельного участка правообладатель может только в порядке получения земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта либо без предварительного согласования места размещения объекта (ст.ст. 30-32 ЗК РФ), т.е. в общем порядке, установленном для лиц, впервые обращающихся за получением земельного участка.
Однако такую позицию ВАС РФ вряд ли можно признать логичной и обоснованной. Глава V Земельного кодекса РФ, содержащая вышеуказанные нормы, называется «Возникновение прав на землю», т.е. в данной главе речь идет о приобретении первичного права на землю, поэтому нет никаких оснований применять ст.ст. 30-32 ЗК РФ к отношениям, связанным с дальнейшим использованием земельного участка.
Кроме того, в порядке предварительного согласования места размещения объекта можно получить только несформированный, не поставленный на кадастровый учет земельный участок, поскольку сама процедура предусматривает первоначальный выбор земельного участка, установление его границ, постановку на кадастровый учет и последующее предоставление заявителю. Т.е., для того чтобы реализовать такую правовую конструкцию, правообладатель должен сначала отказаться от принадлежащего ему земельного участка, а потом вновь обратиться за его предоставлением под строительство, что не логично и не отвечает интересам правообладателя.
Но вернемся к вопросу изменения целевого назначения и разрешенного использования земельного участка.
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ).
Деление земель на категории осуществляется в зависимости от их целевого назначения. Земли подразделяются на:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
В рассматриваемой ситуации приобретенный объект недвижимости, скорее всего, будет находиться на землях населенных пунктов, которыми в силу п. 1 ст. 83 ЗК РФ признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, и изменять категорию земель не понадобиться.
Однако при необходимости правообладатель земельного участка имеет возможность обратиться в орган местного самоуправления с ходатайством о переводе земель из одной категории в другую или с ходатайством о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую. В течение двух месяцев со дня поступления указанного ходатайства орган местного самоуправления обязан принять акт о переводе земель или земельного участка в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельного участка в составе таких земель из одной категории в другую. Отношения, связанные изменением категории земли, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 69-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
В процессе градостроительного зонирования границы городской застройки делятся на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливаются градостроительные регламенты. В отличие от Земельного кодекса РФ Градостроительный кодекс РФ связывает правовой режим земель только с градостроительным регламентом(разрешенным использованием земельных участков).
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
- виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
- предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Карта градостроительного зонирования (территориальные зоны), градостроительные регламенты и положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков включаются в Правила землепользования и застройкисоответствующей территории - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
На территории города Челябинска действует Решение Челябинской Городской Думы второго созыва от 27 апреля 2004 г. № 36/8 «Об утверждении правового зонирования территории города Челябинска».Строго говоря, данный документ не отвечает понятию «Правила землепользования и застройки», а представляет собой лишь разделуказанных Правил - «Правовое зонирование территории».
В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
В состав жилых зон включаются зоны застройки жилыми домами разных типов и разной этажности. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду (п.п. 2,3 ст. 35 ГрК РФ).
В состав общественно-деловых зон могут включаться:
- зоны делового, общественного и коммерческого назначения;
- зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;
- зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;
- общественно-деловые зоны иных видов.
Таким образом, в рассматриваемом случае приобретенный жилой дом может находиться в жилой зоне либо в общественно-деловой. В целях строительства офисного здания на месте сносимого жилого дома правообладателю земельного участка, возможно, придется изменить территориальную зону либо границы существующей зоны.
Градостроительный кодекс РФ предоставляет право заинтересованным физическим и юридическим лицам в инициативном порядке обратиться с предложением о внесении изменений в существующие Правила землепользования и застройки (ст. 33 ГрК РФ).
С учетом требований ст.ст. 31,32 ГрК РФ и действующих местных нормативных актов предлагается обращаться с заявлением на имя Главы г. Челябинска с просьбой организовать и провести публичные слушания по рассмотрению обоснования внесения изменений в Правила застройки и землепользования в городе Челябинске.
Порядок проведения публичных слушаний в г. Челябинске регулируется Положением о публичных (общественных) слушаниях в городе Челябинске, утв. Решением Челябинской городской Думы от 11.04.2006 № 12/1.
О проведении публичных слушаний выносится правовой акт Главы г. Челябинска. Срок проведения публичных слушаний с момента публикации правового акта Главы города о назначении слушаний и до дня публикации итогового документа о результатах публичных слушаний не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.
После проведения публичных слушаний и получения заключения об их результатах готовится предложение в Челябинскую городскую Думу о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Челябинске.
Решение Челябинской городской Думой об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки, а также сами изменения, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещаются на официальном сайте администрации г. Челябинска www.cheladmin.ru.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые, как указывалось выше, фиксируются в градостроительных регламентах.
Выделяют три вида разрешенного использования:
1) основные;
2) условно разрешенные;
3) вспомогательные, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (п. 4 ст. 37 ГрК РФ). Это означает, что если будущий объект (офисное здание) будет соответствовать, одному из основных видов разрешенного использования земельного участка, установленных градостроительным регламентом, то дополнительных разрешений для осуществления строительства получать не требуется.
Если будущий объект соответствует только условно разрешенному виду использования, то предварительно необходимо получить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка. Предоставление такого разрешения осуществляется в следующем порядке.
Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, направляет соответствующее заявление в Градостроительную комиссию при Администрации г. Челябинска, действующую на основании Положения о Градостроительной комиссии при Администрации города, утв. Постановление Главы г. Челябинска от 19.04.2007 № 168-п
Градостроительная комиссия рассматривает заявление и представленные документы и в установленном порядке выносит вопрос на публичные слушания.
Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и размещается на официальном сайте администрации г. Челябинска.
По результатам публичных слушаний Градостроительная комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации Главе города.
Глава города Челябинска в течение трех дней со дня поступления указанных рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения или об отказе в предоставлении разрешения с указанием причин принятого решения.
Помимо несоответствия будущего объекта разрешенному использованию земельного участка застройщик может столкнуться с тем, что размеры земельного участка, его конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики, установленные градостроительным регламентом, неблагоприятны для застройки. В этом случае застройщик также имеет возможность обратиться в Градостроительную комиссию с заявлением на получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.
Порядок подачи и рассмотрения указанного заявления аналогичен порядку получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.
Возможна ситуация, когда в пределах одной территориальной зоны потребуется изменить вид разрешенного использования земельного участка.
Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» предусматривает, что вплоть до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки, но не более чем через пять лет со дня введения в действие ГрК РФ решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний (пп. 3 п. 1 ст. 4 Вводного закона).
Принимая во внимание, что действующее Правое зонирование территории города Челябинска представляет собой только один из разделов Правил землепользования и застройки, и на сегодняшний день в полном объеме Правила землепользования и застройки в г. Челябинске не приняты, при решении вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка необходимо руководствоваться пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Итак, будущий объект соответствует целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка. При этом не будем забывать о необходимости обеспечить соблюдение иных требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
Вместе с тем, строительство объекта можно начинать только после получения разрешения на строительство, порядок выдачи которого регулируется нормами Градостроительного кодекса РФ (ст. 51). Помимо правоустанавливающих документов на земельный участок и материалов проектной документации застройщик обязан приложить к заявлению о выдаче разрешения на строительство градостроительный план земельного участка.
Подготовку и выдачу градостроительных планов осуществляет орган местного самоуправления. В Челябинске действует Порядок подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков в городе Челябинске, утв. решением Челябинской городской Думы от 17.04.2007 г. № 21/2.
В составе градостроительного плана земельного участка указываются границы земельного участка, минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, информация о градостроительном регламенте, информация о разрешенном использовании земельного участка и т.д.
Таким образом, градостроительный план земельного участка является конечным документом, определяющим возможность строительства запланированного объекта на имеющемся земельном участке.
