Автор: Хапилин Петр, ведущий специалист правового департамента
Опубликовано: Опубликовано в журналах «Стройэксперт» №№ 7,8 июль, август 2006 год.
Актуальность проблем предоставления земельных участков для строительства в настоящее время не вызывает сомнений. Динамичное развитие строительной индустрии привело к резкому увеличению потребности в земельных участках под строительство объектов жилищного, административного, промышленного и иного назначения.Предоставление земельных участков в соответствии с ст. 29 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) осуществляется на основании решения исполнительных органов власти или органов местного самоуправления. При этом орган, принимающий решение, определяется в зависимости от формы собственности на земельный участок (федеральная собственность, собственность субъекта Федерации, муниципальная собственность). Необходимо отметить, что разграничение государственной собственности в настоящее время еще не завершено, поэтому применяется порядок, предусмотренный п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления, а в столицах субъектов федерации и административных центрах на основании соответствующего закона может осуществляться органами исполнительной власти субъекта РФ.
Способы предоставления земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены в ст. 30 ЗК РФ: без предварительного согласования и с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Земельным кодексом РФ установлен исчерпывающий перечень случаев, когда предварительное согласование предоставления земельного участка не производится.
В перечень включено: предоставление участка для нужд сельского и лесного хозяйства; гражданину для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства; размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки.
Согласно ст. 30.1 ЗК РФ, действующей с 1 октября 2005 г., для жилищного строительства земельные участки предоставляются в собственность либо в аренду, только без предварительного согласования мест размещения объектов и исключительно на аукционе.
Согласно процедуре предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта основанием, для совершения органом исполнительной власти и местного самоуправления соответствующих действий, является заявление заинтересованного лица о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Предоставление земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется только в аренду, а лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ (государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления), - в постоянное бессрочное пользование.
В соответствии со ст. 31 ЗК РФ лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, обращается в орган власти, обладающий соответствующим правом, с заявлением, в котором указываются назначение объекта, предполагаемое место его размещения, испрашиваемое право на земельный участок, а также прилагается технико-экономическое обоснование проекта строительства.
Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования территории.
Если размещение объекта на испрашиваемой территории представляется возможным, результаты выбора земельного участка в соответствии с п. 5 ст. 31 Земельного кодекса РФ оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. Так, в соответствии с СанПиН от 10.04.2003 г. № 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" для объектов, их отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств и объектов устанавливаются санитарно-защитные зоны (СЗЗ) размером от 1000 м до 50 м. Земельные участки, расположенные в СЗЗ, при этом не изымаются у собственников, владельцев и пользователей, но в то же время на этих землях устанавливается особый правовой режим: в СЗЗ запрещено размещение коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, предприятий пищевых отраслей промышленности, спортивных сооружений, парков, образовательных и детских учреждений, лечебно-профилактических и оздоровительных учреждений общего пользования.
Приложением к акту выбора является проект границ земельного участка, порядок изготовления которого аналогичен применяемому при предоставлении земельного участка без предварительного согласования места размещения.
В соответствии с п. 6 ст. 31 ЗК РФ федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Федерации или орган местного самоуправления на основании представленного комплекта документов должен принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка, или об отказе в размещении объекта.
Срок принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта в ст. 31 ЗК РФ не установлен, что позволяет соответствующим органам в ряде случаев затягивать процедуру принятия решения и иным образом злоупотреблять предоставленными правами.
При этом п. 9 ст. 31 ЗК РФ содержит указание на возможность обжалования либо решения о предварительном согласовании либо отказа в размещении объекта, но не предусматривает возможность обжалования бездействия органа государственной власти или местного самоуправления.
В данном случае применима ст. 52 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Однако, считаем необходимым внести изменения в указанную статью, закрепив в ней правило, аналогичное правилу п. 2 ст. 32 ЗК РФ: решение о предварительном согласовании должно быть принято в двухнедельный срок с момента представления комплекта необходимых документов, целесообразно также законодательно установить возможность обжалования бездействия органа государственной власти или местного самоуправления.
Практически не урегулированным на законодательном уровне вопросом является участие населения в процедуре предоставления земельных участков. Пункт 3 ст. 31 ЗК РФ определяет только обязательность информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, а также устанавливает право населения участвовать в решении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков. Тем не менее, порядок участия граждан в решении вопросов предполагаемого строительства не установлен, что приводит к отсутствию единого понимания данного вопроса в регионах и в ряде случаев ущемляет интересы граждан.
В целях соблюдения прав и законных интересов населения в области обеспечения доступа к информации о предстоящем (возможном) строительстве, установления единых требований к процедуре информирования общественности о намечаемой градостроительной деятельности, ее общественного обсуждения необходимо разработать и утвердить на федеральном уровне порядок проведения общественных слушаний и формы составляемых при этом документов.
Решение о предварительном согласовании, а также утвержденный проект границ земельного участка являются основанием для проведения межевых работ по установлению на местности границы испрашиваемого земельного участка в порядке, аналогичном применяемому при предоставлении земельного участка без предварительного согласования.
После проведения межевания земельного участка и составления межевого плана необходимо осуществить государственный кадастровый учет этого участка.
Для проведения государственного кадастрового учета земельных участков органы государственной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные правообладатели земельных участков или уполномоченные правообладателями земельных участков лица подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании. В случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения возникает проблема, связанная с тем, что следует понимать под правоустанавливающим документом. Очевидно, таким документом должно быть решение органа власти о предоставлении земельного участка, устанавливающее право конкретного лица. Однако, как следует из норм Земельного кодекса РФ, при предоставлении земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта кадастровый учет осуществляется по заявлению лица в отношении еще не предоставленного ему земельного участка. Поэтому требование Закона о земельном кадастре в части представления правоустанавливающего документа в рассматриваемой ситуации выполнено быть не может. Поэтому необходимо внести в данный Закон изменения, направленные на устранение выявленных противоречий.
Следующая стадия предоставления земельного участка - принятие соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления заинтересованного лица и приложенной кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о его предоставлении для строительства. На основании данного решения заключается договор аренды (или безвозмездного срочного пользования) земельного участка, который подлежит государственной регистрации в соответствующем подразделении Федеральной регистрационной службы.
Процедура предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта, как правило, инициируется соответствующим исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Тем не менее, Земельный кодекс РФ (далее ЗК РФ) предусматривает в рамках данной процедуры возможность для заинтересованного лица самостоятельно подать заявление о предоставлении земельного участка.
Предоставление земельного участка в собственность осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), однако возможно предоставление на торгах земельных участков и в аренду путем продажи права на заключение договора аренды земельного участка.
Процедура предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта состоит из следующих основных этапов.
Объектом торгов (конкурсов, аукционов) могут быть только сформированные земельные участки, поставленные на государственный кадастровый учет.
Первый этап процедуры - проведение работ по формированию земельного участка, которое включает в себя подготовку проекта границ земельного участка и установление его границ на местности, определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение, принятие решения о проведении торгов или предоставлении земельного участка без проведения торгов, публикацию сообщения о проведении торгов.
Проект границ земельного участка изготавливается на любом имеющемся или изготовленном для целей землеустройства планово-картографическом материале органами местного самоуправления самостоятельно или (по его поручению) любой землеустроительной организацией, частным предпринимателем, имеющими лицензии на право выполнения этих работ.
Утвержденный соответствующим органом местного самоуправления проект границ земельного участка является основанием для проведения (за счет средств заявителя или органа местного самоуправления) межевых работ по установлению на местности границы испрашиваемого земельного участка с установкой межевых знаков, изготовлением межевого плана, составлением акта установления и согласования границ земельного участка, межевого дела. На этом формирование земельного участка считается завершенным.
В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ разрешенное использование земельного участка является составным элементом правового режима земельного участка и определяется на основании зонирования территорий, порядок которого установлен гл. 4 Градостроительного кодекса РФ «Градостроительное зонирование». В результате градостроительного зонирования определяются жилые, общественно-деловые, производственные и другие зоны, а также устанавливаются предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства.
В ходе формирования земельного участка обязательно определение технических условий подключения объектов к сетям инжен ерно-технического обеспечения и платы за подключение к ним.
Решение о проведении торгов принимается соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления.
В соответствии с п. 3 ст. 38 ЗК РФ собственником определяется форма проведения торгов (открытого или закрытого по форме подачи предложений аукциона либо конкурса), начальная цена предмета торгов и сумма задатка. Причем в соответствии со ст. 38.1 ЗК РФ земельные участки под жилищное строительство предоставляются только на аукционах открытых по составу участников и форме подачи заявок.
Извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. В случае если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок.
Земельный кодекс РФ не устанавливает ограничения для определения начальной цены предмета торгов и суммы задатка. Однако в соответствии с Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 г. № 808, начальная цена предмета торгов определяется на основании отчета независимого оценщика, а размер задатка установлен в размере не менее 20 процентов начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы.
На втором этапе процедуры предоставления земельного участка проводится его государственный кадастровый учет. В соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ, объектом земельных правоотношений может быть земельный участок, границы которого удостоверены и описаны в установленном порядке. Таким образом, предметом сделки может быть только земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет.
Постановка на государственный кадастровый учет сформированного земельного участка осуществляется на основании материалов межевания (межевого дела) по заявлениям уполномоченных органом по управлению и распоряжению земельными участками и иной недвижимости муниципальных образований, являющихся правообладателями (распорядителями) земельных участков. Районные, городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству организуют изготовление кадастрового плана (карты) земельного участка. Ему присваивается кадастровый номер. Кадастровый план земельного участка предоставляется уполномоченному органу по управлению и распоряжению земельными участками в виде выписок бесплатно не позднее месячного срока.
Третий этап включает в себя проведение торгов. Согласно ст. 30 Земельного кодекса РФ если имеется только одна заявка на участие в торгах при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых участков, передача земельных участков в аренду осуществляется без проведения торгов.
Проведение торгов регулируется Гражданским кодексом РФ и упомянутыми выше Правилами организации и проведения торгов, а в отношении земельных участков для размещения объектов жилищного строительства или их комплексного освоения в целях жилищного строительства - соответственно ст. 38.1 и 38.2 ЗК РФ.
Заключительным этапом процедуры предоставления является подписание протокола о результатах торгов или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов. После подписания протокола с лицом, выигравшим торги заключается соответствующий договор, в соответствии с подп. 2 п. 7 ст. 30 ЗК РФ.
В случае если аукцион признан не состоявшимся по причине, участия в аукционе менее двух участников, единственный участник аукциона не позднее чем через десять дней после дня проведения аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка, а орган государственной власти или орган местного самоуправления, по решению которых проводился аукцион, обязан заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона.
Проблемы и рекомендации по совершенствованию процедур предоставления земельных участков
За период 2003-2005 гг. в подавляющем большинстве случаев предоставление земельных участков осуществлялось без проведения торгов. Сложившаяся негативная ситуация объясняется следующим. В соответствии со ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков при отсутствии градостроительной документации о застройке и правил землепользования и застройки (зонирования территорий) осуществляется без торгов (путем предварительного согласования места размещения объекта). В настоящее время правила землепользования и застройки приняты незначительным количеством муниципальных образований, и подобное положение дел позволяет органам государственной власти и органам местного самоуправления на законных основаниях избегать проведения торгов (конкурсов, аукционов) при предоставлении земельных участков для строительства, использовать властные полномочия в интересах аффилированных хозяйствующих субъектов и иным образом злоупотреблять предоставленными правами.
Принятым в декабре 2004 г. Федеральным законом от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ" предусмотрено, что муниципальные образования обязаны принять градостроительную документацию и правила землепользования и застройки (зонирования территорий) до 2010 г. На практике это означает, что еще пять лет у муниципалитетов будет возможность осуществлять предоставление земельных участков для строительства без торгов.
В тех же случаях, когда на земельные участки, предназначенные для строительства, проводятся торги (в особенности конкурсы), наблюдается большое количество нарушений, торги недостаточно открыты и их победитель во многих случаях заранее предопределен.
В декабре 2004 г. приняты ключевые поправки в Земельный кодекс РФ, в соответствии с которыми земельные участки для жилищного строительства с 1 октября 2005 г. предоставляются исключительно на торгах в форме открытого аукциона. Также был законодательно определен единый порядок проведения аукциона по предоставлению в аренду крупных земельных участков с целью их комплексного освоения для жилищного строительства.
Таким образом, подводя итог анализа процедуры предоставления земельных участков для строительства, можно отметить следующие основные проблемы:
- органы местного самоуправления не проводят работу по формированию земельных участков в соответствии с требованиями ст. 30 ЗК РФ и не организуют торги по предоставлению данных земельных участков;
- органы местного самоуправления не оповещают население о наличии свободных земельных участков;
- планы населенных пунктов устарели или отсутствуют, не определен порядок ознакомления с ними;
- неоправданно длительные сроки согласования предоставления земельных участков для строительства и выдачи разрешения на строительство;
- ненадлежащий контроль над сроками освоения выделенных земельных участков;
- неопределенность с условием обеспечения земельных участков инженерной подготовкой.
Процедура предоставления земельного участка для строительства, регулируемая действующим законодательством, представляется в настоящее время одной из самых сложных и запутанных. Изменение законодательства в данной области следует вести в различных направлениях, вот наиболее приоритетные из них:
1. введение прозрачных процедур предоставления земельных участков преимущественно на торгах, когда предметом торгов являются сформированные земельные участки - объекты недвижимости, и как исключение предоставление земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;
2. установление четких сроков прохождения документов и согласований в разных инстанциях, внедрение принципа одного окна во взаимоотношениях предпринимателей и органов власти;
3. введение запрета на установление произвольных "инвестиционных" обременений предпринимателей, получающих земельные участки.
