Автор: Пшеничникова Алена Сергеевна, ведущий специалист правового департамента
Опубликовано: ж-л "Стройэксперт", июнь 2006 г.
Осенью 2005 года рядом общественных организаций было инициировано несколько заявлений в Арбитражный суд Челябинской области о признании недействительными заключений государственной экологической экспертизы по проектам строительства объектов недвижимости и проектам застройки микрорайонов.Признание заключения экологической экспертизы по проекту строительства объекта недействительным в судебном порядке приводит к невозможности реализации данного проекта.
Одним из оснований заявления требований было:
- непроведение общественных (публичных) слушаний,
- нарушение порядка проведения общественных (публичных) слушаний.
В связи с тем, что данный институт может быть использован недобросовестными лицами для осуществления давления на строителей, тема является весьма актуальной.
Вопросы регулирования проведения слушаний мы рассмотрим в настоящей статье.
Граждане реализуют свое конституционное право на участие в решении местных проблем, затрагивающих их индивидуальные и корпоративные интересы в таких его формах, как референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, опросы, народная инициатива, участие в деятельности формируемых населением органов территориального общественного самоуправления,
Принципиальное значение для повышения роли населения в решении вопросов местного значения имеет включение Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) публичных слушаний в круг институтов непосредственной демократии.
В последнее десятилетие практически отсутствовали как правовая регламентация на федеральном уровне этого важного института непосредственной демократии, так и практика его реализации.
Вместе с тем публичные слушания могут и должны стать важной формой прямой и обратной связи между гражданами и органами местного самоуправления, формой влияния граждан, общественности на содержание решений, принимаемых органами власти муниципальных образований.
Статья 28 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливает обязательность вынесения на публичные слушания самых значимых вопросов местной жизни:
1. проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2. проекта местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. проектов планов и программ развития муниципального образования;
4. вопросов о преобразовании муниципального образования.
Изменения в действующем законодательстве, регулирующем правоотношения в сфере строительства, также обозначили необходимость учета мнения населения при решении вопросов местного значения.
Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации был принят в пакете законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, одной из целей его принятия было снижение административных барьеров, в том числе установление единых правил осуществления строительной деятельности.
Градостроительным кодексом РФ предусмотрена обязательность проведения публичных слушаний при:
- подготовке проекта генерального плана поселения и внесении изменений в генеральный план (ст. 24);
- подготовке проекта правил землепользования и застройки (ст. 31);
- решение вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (ст. 39);
- решение вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- подготовке проектов планировки территории и проектов межевания территории (ст. 46).
Публичные слушания могут организовываться и по другим вопросам местного значения, прямо не указанных в перечисленных правовых актах. Публичные слушания могут проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования должны назначаться представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования (ч. 2 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ).
В соответствии с федеральным законодательством гарантиями проведения публичных слушаний являются: заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление населения с проектом муниципального правового акта, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Более подробно порядок организации и проведения публичных слушаний должен быть урегулирован уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ).
Законодательство, регулирующее деятельность в области проведения экологической экспертизы содержит определенные требования по информированию и участию общественности в процессе оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.
Так, Приказом Госкомэкологии РФ № 372 от 16.05.2000 г. предусмотрена обязанность заказчика строительства обеспечить участие общественности. При этом организация обсуждения материалов оценки воздействия на окружающую среду должна осуществляться органом местного самоуправления или органом государственной власти при содействии заказчика строительства. Данным нормативным актом установлены четкие требования по порядку и срокам информирования населения.
Как регулируется порядок проведения слушаний в регионах.
В некоторых субъектах и городах Российской Федерации право жителей на участие в решении вопросов местного значения предусмотрено правовыми и законодательными актами.
Так, например, ст. 17 Градостроительного кодекса Ленинградской области предоставила гражданам и юридическим лицам права на участие в обсуждении проектов и вопросов градостроительства, на проведение общественной экспертизы проектной документации и разработку альтернативных проектов.
Закон г. Москвы от 25.06.1997 г. «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в г. Москве» N 28-51 предусмотрел права граждан на получение достоверной информации о конкретных градостроительных решениях по строительству, реконструкции, комплексному благоустройству территории, на независимую экспертизу градостроительных проектов, на участие в обсуждении градостроительных планов до их утверждения органами исполнительной власти.
Градостроительный устав Казани (ст. 50) закрепил проведение публичных слушаний с целью информирования общественности и обеспечения права участия граждан в принятии решений, а также их права контролировать принятие администрацией города решений по застройке и землепользованию. Публичные слушания проводятся на стадии согласования генерального плана города, иной проектной градостроительной документации, в случаях возражений о предоставлении городской администрацией земельных участков посредством переговоров с заявителями.
В Новосибирске проекты планировки подлежат опубликованию, обсуждению с населением и с учетом результатов такого обсуждения утверждаются мэром в установленном порядке, порядок информирования населения регулируется специальным Положением.
Однако в большинстве случаев в градостроительной практике это право населения либо игнорируется, либо обходится путем подготовки документов о якобы проведенных публичных слушаниях.
Особенности регулирования порядка проведения слушаний в г. Челябинске.
В городе Челябинске до 27 декабря 2005 года действовало Положение о защите прав граждан при реализации градостроительных решений, утвержденное решением Челябинской городской Думы № 16/2 от 28.10.1997 г. В соответствии с данным Положением основными методами выявления интересов жителей являлись: проведение собраний (сходов); проведение конференций; получение заключений от комитета территориального общественного самоуправления; опрос на территории не менее чем одного микрорайона.
27 сентября 2005 года Челябинская городская Дума решением № 6/8 утвердила Положение о публичных (общественных) слушаньях в городе Челябинске, которое в феврале 2006 года было признано судом недействующим. Данное Положение противоречило действующему законодательству:
- не предусматривало в качестве участников общественных слушаний население города, а только депутатов городской Думы, должностных лиц Администрации города и экспертов, зарегистрированных оргкомитетом;
- фактически Положением не был предусмотрен порядок проведения слушаний, содержалось множество ссылок на регламенты и порядки, утверждаемые оргкомитетом;
- пунктом 19 Положения было предусмотрено, что порядок подготовки и проведения публичных слушаний зависит от того, кем инициируются и назначаются публичные слушанья, а также от содержания проекта муниципального акта, выносимого на публичные слушанья;
- проведение публичных слушаний по вопросам, обязательным для вынесения на публичные слушанья фактически могло быть заменено осуществлением трансляции;
- содержало иные противоречия закону, связанные с порядком и сроками осуществления информирования о проведении слушаний, публикации результатов слушаний.
После признания Положения недействующим в официальном источнике печати было опубликовано вновь утвержденное 11.04.2006 г. Гордумой положение о публичных слушаньях.
Данный акт также содержит некоторые особенности:
- вопросом публичных слушаний может быть в том числе и проектная документация (п/п. 6 п. 1);
- публичные слушанья по инициативе физических и юридических лиц могут быть назначены главой города (п. 10);
- оргкомитет регистрирует в качестве участников публичных слушаний лиц, подавших в письменной форме предложения по вопросам публичных слушаний (п/п. 14 п. 24);
- порядок подготовки и проведения публичных слушаний может определяться в каждом конкретном случае в зависимости от того, кем инициируются и назначаются публичные слушанья, а также от содержания проекта муниципального правового акта, выносимого на публичные слушанья (п. 17).
Публичные слушанья должны стать одной из форм реализации прав жителей муниципального образования на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.
Нормативные акты органов местного самоуправления, устанавливающие порядок проведения слушаний, должны приниматься с целью предоставления возможности жителям города участвовать в выработке решений по проблемам жизнеобеспечения и развития муниципального образования и реализация прав жителей на благоприятные условия жизнедеятельности, при этом данные нормативные акты не должны допускать использование этого инструмента демократии в качестве возможности давления на строителей, препятствования осуществлению строительной деятельности.
