Строительство в водоохранных зонах: разрешено почти все, но не всем …

Автор: Ольга Попова, директор по корпоративному развитию Консалтинговой группы «Партнер»
Опубликовано: журнал «Стройэксперт», март 2008 года

В последние годы на берегах рек, озер и других водоемов практически во всех населенных районах страны появилось множество объектов недвижимости (домов, коттеджей, а порой и значительно более крупных сооружений), строительство которых осуществлялось частными лицами. При этом соблюдение застройщиками требований водного, земельного законодательства и законодательства в области охраны окружающей среды было скорее исключением из правил, чем нормой. Прокуратурой выдавались многочисленные предписания по устранению нарушений действующего законодательства, подавались иски в судебные органы. Причиной, как правило, служило нарушение застройщиками особого режима водоохранных зон водных объектов.

Посмотрим, как законодатель определяет понятие «водоохранная зона водного объекта».

Водный кодекс Российской Федерации 1995 г. (ст. 111) понимал под водоохранной зоной территорию, примыкающую к акватории водного объекта, на которой устанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности.

Новый Водный кодекс РФ (ст. 65), вступивший в силу с 1 января 2007 г., уточнил, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В пределах водоохранных зон водных объектов устанавливаются также прибрежные защитные полосы.

Следует отметить, что с введением в действие нового Водного кодекса РФ произошли существенные изменения в правовом режиме водоохранных зон водных объектов. Указанные изменения значительно смягчили особый режим охраны таких территорий.

Для сравнения: действующее до 1 января 2007 г. Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года № 1404, устанавливало минимальную ширину водоохранных зон для участков рек протяженностью от их истока: до 10 км ─ 50 м, от 10 до 50 км ─ 100 м, от 50 до 100 км ─ 200 м, от 100 до 200 км ─ 300 м, от 200 до 500 км ─ 400 м, от 500 км и более ─ 500 м. Минимальная ширина водоохранных зон для озер и водохранилищ принималась при площади акватории до 2 кв. километров ─ 300 метров, от 2 кв. километров и более ─ 500 метров.

Кроме того, указанное Положение определяло ширину прибрежных защитных полос водоохранных зон в зависимости от вида угодий, прилегающих к водному объекту.

Утверждение окончательных размеров водоохранных зон и прибрежных защитных полос в указанных пределах входило в компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ, которые в необходимых случаях определяли ширину водоохраной зоны до 2000 – 3000 м.

Так, для реки Миасс, которая является главной водной артерией города Челябинска, Решением Челябисполкома № 188 от 22.05.90 г. было установлено, что ширина водоохраной зоны реки от нижнего бьефа Шершневского водохранилища до поселка Каштак должна составлять не менее 500 м по обоим берегам реки от среднемноголетнего уреза воды в летний период, прибрежной защитной полосы ─ 100 м. В соответствии с указанным Решением Челябисполкома, пунктом 3.2 Правил застройки и землепользования г. Челябинска, утвержденных Решением Челябинской городской думы от 06.02.2001 г. № 2/12, ширина водоохраной зоны на данном участке реки была определена 500 метров, прибрежной защитной полосы – 100 метров.

В настоящее время ширина водоохраной зоны водных объектов строго регламентируется самим Водным кодексом РФ (ст. 65). Максимальная ширина водоохраной зоны определяется для рек протяженностью 50 километров и более и составляет лишь 200 метров. Органы исполнительной власти субъектов РФ не вправе устанавливать иные размеры водоохранных зон. Таким образом, даже крупнейшие реки страны на сегодня имеют водоохранные зоны шириной 200 метров, что в несколько раз меньше ранее действующих размеров.

Что касается водохранилищ и озер, то размер водоохранной зоны указанных водных объектов с акваторией более 0,5 километров сократился с 500 до 50 метров, т. е. в 10 раз, а для объектов с акваторией менее 0,5 километров водоохраная зона новым Водным кодексом вообще не установлена.

Максимальная ширина прибрежной защитной полосы водного объекта на сегодняшний день составляет 50 метров (ранее ─ 100 м), за исключением озер и водохранилищ, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение. При этом субъекты РФ также не уполномочены изменять указанное значение.

Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 1996 года № 1404, определяло специальный режим на территории водоохранных зон, который являлся составной частью комплекса природоохранных мер по улучшению гидрологического, гидрохимического, гидробиологического, санитарного и экологического состояния водных объектов и благоустройству их прибрежных территорий. Специальный режим заключался, прежде всего, в установлении запрета на определенные виды деятельности в пределах водоохранных зон.

В частности, в водоохранных зонах водных объектов запрещалось размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 метров и крутизне склонов прилегающих территорий более 3 градусов; размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных и садово-огородных участков; использование навозных стоков для удобрения почв; проведение без согласования с органами Росводресурсов строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ.

Дополнительно к названным ограничениям, в прибрежной защитной полосе запрещались распашка земель; установка сезонных стационарных палаточных городков, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство; движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей специального значения, и др.

В новом Водном кодексе РФ из десяти ранее запрещенных в водоохранных зонах видов деятельности остались только четыре: 1) использование сточных вод для удобрения почв; 2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ; 3) использование сточных вод для удобрения почв; осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений; 4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В границах прибрежных защитных полос дополнительно запрещается теперь только распашка земель; размещение отвалов размываемых грунтов; выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Иными словами, с 1 января 2007 г. законодатель разрешил осуществлять в водоохранных зонах водных объектов размещение дачных и садово-огородных участков; заправку топливом, мойку и ремонт автомобилей и других машин и механизмов; проведение рубок главного пользования; выделение участков под индивидуальное строительство; движение автомобилей и тракторов в прибрежных защитных полосах водных объектов и т. д. Снят запрет на любое строительство в водоохранных зонах, а также в прибрежной защитной полосе.

Кроме того, законодатель исключил из водного законодательства обязанность согласовывать с органами Росводресурсов предоставление земельных участков в водоохранных зонах и проведение строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также землеройных и других работ.

С 1 января 2007 г. разрешена приватизация земельных участков в водоохранных зонах. Прямой запрет на передачу таких земельных участков в частную собственность ранее был установлен п. 8 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Как видно из приведенного сравнительного анализа, новое водное законодательство предъявляет значительно меньше требований к охране водных объектов.

Следует отметить, что размеры водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов первоначально устанавливались еще законодательством СССР, исходя из физико-географических, почвенных, гидрологических и других условий с учетом прогноза изменения береговой линии водных объектов, с целью сохранения водных объектов, предотвращения их загрязнения, засорения и истощения, а также сохранения среды обитания объектов животного и растительного мира. Установленные размеры водоохранных зон действовали на протяжении десятилетий и не менялись вплоть до 1 января 2007 г.

Какие-либо предпосылки для установления иного, более мягкого режима водоохранных зон с точки зрения охраны водных объектов отсутствовали. Единственной целью, которую преследовал законодатель, внося столь значительные изменения в водное и земельное законодательство, была попытка узаконить массовую застройку водоохранных зон, имевшую место в последние годы.

Безусловно, установление столь либерального режима водоохранных зон водных объектов, разрешение строительства практически любых объектов на данных территориях не будет способствовать сохранению водных объектов в состоянии, отвечающем экологическим требованиям, и может привести к еще большему ухудшению экологической обстановки.

С другой стороны, все объекты, незаконно возведенные в водоохранных зонах в период действия Водного кодекса 1995 г., с 1 января 2007 г. автоматически не могут быть узаконены. Положения нового Водного кодекса РФ распространяются только на те отношения, которые возникли после вступления его в силу, т. е. после 1 января 2007 г.

При оценке сделок с земельными участками в водоохранных зонах, заключенных до 1 января 2007 г., и при оценке деятельности, осуществлявшейся на таких земельных участках до указанной даты, следует руководствоваться Водным кодексом 1995 г. и принятыми в соответствии с ним нормативными актами.

Последствием нарушения требований законодательства, действовавшего до 1 января 2007 г., должно являться признание сделок недействительными и привлечение виновных лиц к ответственности, предусмотренной административным и уголовным законодательством. В то же время, при рассмотрении таких дел в судебном порядке не исключено, что суды будут принимать решения в пользу владельцев объектов недвижимости в водоохранных зонах, учитывая вступившие в силу изменения законодательства.