Автор: Попова Ольга Игоревна, руководитель правового департамента Консалтинговой группы "Партнер".
Опубликовано: Опубликовано в ж-ле «Стройэксперт», фев. 2007 г.
Свобода договора означает предоставление субъектам гражданских правоотношений возможности самостоятельно выбирать своих партнеров, вступать в любые договорные отношения, свободно определять условия заключаемого договора с учетом собственных потребностей и возможностей. Понуждение к заключению договора не допускается за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, иными законами либо добровольно принятым на себя обязательством.Другим принципом гражданского законодательства является принцип юридического равенства всех участников гражданских правоотношений, который подразумевает одинаковые для всех субъектов юридические возможности для участия в гражданском обороте, отсутствие каких-либо преимуществ одних участников перед другими, подчинение одним и тем же нормам законодательства. Этот принцип в равной степени распространяется и на публичные образования Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, от имени которых в гражданском обороте выступают, соответственно, органы государственной власти и местного самоуправления. Однако особенность участия публичных образований заключается в том, что, вступая в гражданские правоотношения как собственники принадлежащего им имущества, они одновременно являются носителями публичной власти.
Такая специфика правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления (будем говорить именно о них, как о представителях соответствующих публичных образований) нередко становится инструментом для злоупотребления правом со стороны должностных лиц указанных органов. Административный ресурс используется в качестве рычага управления в гражданских правоотношениях.
Одним из ярких примеров этого может служить предоставление земельных участков под строительство на правах аренды.
В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) правом предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления. Кроме того, до разграничения государственной собственности на землю органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют также распоряжение государственными землями, если законодательством не предусмотрено иное (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Решение органа местного самоуправления служит выражением воли собственника на распоряжение земельным участком и является основанием для заключения соответствующего договора.
Остановимся на случае предоставления органом местного самоуправления земельного участка для строительства в аренду.
Не касаясь подробно порядка предоставления земельных участков для строительства, отметим лишь, что предоставление земли возможно либо на основании решения исполнительного органа местного самоуправления администрации муниципального образования, либо путем приобретения застройщиком права на заключение договора аренды на торгах (конкурсах, аукционах).
Решение исполнительного органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства (ненормативный акт органа, осуществляющего властные полномочия) или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием для заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду (п. 7 ст. 30 ЗК РФ).
При этом договор аренды заключается не администрацией муниципального образования, а ее структурным подразделением, в полномочия которого входит осуществление функций арендодателя при сдаче в аренду земельных участков, находящихся в федеральной, государственной (до разграничения государственной собственности на землю) и муниципальной собственности, и заключение в установленном порядке с гражданами и юридическими лицами любых гражданско-правовых договоров на использование муниципального имущества. Таким структурным подразделением, как правило, является комитет (департамент) по управлению имуществом и земельным отношениям, выступающий как самостоятельное юридическое лицо.
Таким образом, формально в гражданские правоотношения по аренде вступает самостоятельное юридическое лицо, отличное от исполнительного органа, принявшего решение о предоставлении земельного участка. Фактически же это лицо является выразителем воли администрации муниципального образования, властного органа, и полностью от него зависит. При таких обстоятельствах вряд ли можно говорить о равенстве участников арендных отношений.
Обратимся теперь к содержанию договора аренды земельного участка. Как показывает практика, застройщик не имеет возможности изменить условия договора, предлагаемого ему на подписание, ни в части определения ответственности за неисполнение обязательств, ни в части порядка расторжения договора, в том числе одностороннего, ни в части иных условий. Еще недавно договоры аренды для осуществления жилищного строительства заключались исключительно на условиях компенсации (обязательной безвозмездной передачи) администрации муниципального образования определенного процента жилой площади.
Свобода договора для застройщика, по сути, означает его право подписать договор на предлагаемых условиях либо отказаться от предоставленного земельного участка. Такой договор, пожалуй, следовало бы считать договором присоединения (ст. 428 ГК РФ), т.е. договором, условия которого определены одной из сторон в стандартных формах и могут быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом.
Отдельно хотелось бы остановиться на сроке аренды, который застройщик также не может изменить.
Срок аренды определяется администрацией муниципального образования еще на стадии принятия решения о предоставлении земельного участка под строительство. Как правило, срок аренды составляет 2-3 года. При этом в этот срок включается не только строительство объекта, но и его проектирование, а также выполнение иных действий, необходимых для начала строительства.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее ГрК РФ) до начала строительства застройщик должен выполнить инженерные изыскания для подготовки проектной документации и строительства объекта, подготовить проектную документацию, получить заключение государственной экспертизы на инженерные изыскания и проектную документацию, получить разрешение на выполнение строительно-монтажных работ и разрешение на строительство. Кроме того, на практике застройщику не редко приходится осуществлять расселение жителей и снос ветхо-аварийного жилья, расположенного в зоне застройки, подведение инженерных сетей, совершение иных действий по подготовке участка для строительства.
Необходимость выполнения всего комплекса мероприятий приводит к тому, что застройщик не успевает закончить строительство, а чаще всего даже начать его в рамках установленного срока аренды. Особо следует отметить, что выполнение значительной части обязательных мероприятий напрямую зависит от действий органов государственной власти и местного самоуправления. Так, только на проведение государственной экспертизы проектной документации закон отводит три месяца.
В соответствии с п. 6 ст. 51 ГрК РФ в полномочия органов местного самоуправления входит выдача разрешения на строительство объекта на арендуемом земельном участке, без получения которого застройщик не вправе начинать строительные работы. Пунктом 11 ст. 51 ГрК РФ установлен 10-дневный срок для рассмотрения органом местного самоуправления заявления застройщика о выдаче разрешения на строительство. Однако орган местного самоуправления не несет никакой ответственности за нарушение указанного срока.
Застройщик вправе обжаловать бездействие органа местного самоуправления в судебном порядке, что не мешает последнему по завершению судебных разбирательств, длившихся на протяжении нескольких месяцев, отказать в выдаче разрешения на строительство. Застройщик снова может обратиться за защитой нарушенных прав в суд. Но даже если суд удовлетворит требования застройщика, срок аренды к тому времени уже истечет.
Таким образом, на практике складывается ситуация, когда устанавливаемый двух-трехлетний срок аренды оказывается изначально недостаточным для осуществления строительства. При этом зачастую отсутствует вина застройщика в неиспользовании им предоставленного для строительства участка в течение срока действия договора аренды. По существу исполнение договора арендатором ставится в зависимость от воли исполнительного органа местного самоуправления, предоставившего земельный участок в аренду, однако формально не являющегося стороной договора. Отношения власти-подчинения вмешиваются в гражданско-правовые отношения.
Застройщик оказывается перед необходимостью продлять договор аренды. Хорошо, если до истечения срока действия договора он успел начать строительство. В этом случае не зависимо от желания арендодателя застройщик сможет зарегистрировать свое право собственности на незавершенный строительством объект и получить права на земельный участок в силу п. 1 ст. 36 ЗК РФ, ст. 271 ГК. Однако если строительство не начиналось, арендатор, сделавший уже многомиллионные вложения в земельный участок, оказывается в абсолютно незащищенном положении. Право арендодателя не возобновлять договор аренды земельного участка на новый срок практически ни чем не ограничено.
Ни Земельный кодекс, ни Гражданский кодекс РФ не содержат норм, регулирующих порядок продления договора аренды в целях осуществления строительства. Достижение соглашения сторон о продлении договора в случае, если застройщик становится «неугодным» для администрации муниципального образования, не представляется возможным. Понудить администрацию заключить договор застройщик не может в силу вышеуказанного принципа свободы договора, о чем неоднократно высказывались судебные инстанции. Только свобода представляется в этом случае какой-то однобокой.
В соответствии с п. 3 ст. 22 ЗК РФ, ст. 621 ГК РФ по истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора. Однако этому праву не корреспондирует обязанность арендодателя заключить договор на новый срок. А обратиться в суд за защитой своего нарушенного преимущественного права застройщик сможет только при условии, если в течение года с момента окончания действия договора арендодатель заключит договор аренды земельного участка с другим лицом. Следовательно, по истечению года администрация муниципального образования сможет свободно распорядиться земельным участком, формально не нарушив права застройщика.
Отсутствие процедуры продления договора аренды земельного участка, с одной стороны, оставляет для заказчика открытым вопрос, какие документы необходимо представить и в какой орган следует обращаться в целях продления договора, учитывая, что договор заключен с одним органом, а правом на предоставление участка обладает другой, с другой стороны, создает благоприятные условия для злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления.
Таким образом, на сегодняшний день действующее законодательство предоставляет легальную возможность администрации муниципального образования избавляться от «неугодных» застройщиков путем необоснованного отказа в продлении договора аренды земельного участка для строительства без компенсации застройщику понесенных им затрат на подготовку к строительству.
Выход из сложившейся ситуации может быть найден только на законодательном уровне, в частности, путем внесения изменений в ЗК РФ. При этом передача вопроса о продлении договора аренды в целях строительства на разрешение органами местного самоуправления не принесет желаемых результатов, поскольку трудно ожидать объективного подхода к решению данного вопроса со стороны заинтересованного лица.
Во взаимоотношениях с администрацией муниципального образования застройщик, лишенный возможности влиять на содержание договора аренды, в том числе на условия его продления, оказывается экономически более слабой и зависимой стороной, что является ограничением свободы договора и требует сохранения баланса публичных и частных интересов путем дополнительной защиты прав застройщика и введения определенных ограничений в части свободы договора для органа местного самоуправления. Только в таком случае законодатель может гарантировать соблюдение принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, установленного ст.ст. 19 и 34 Конституции РФ. При этом в силу п. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничения конституционной свободы договора могут вводиться только федеральным законом.
Таким образом, в целях защиты прав застройщиков в Земельный кодекс РФ может быть введена специальная статья, регулирующая вопросы продления договора аренды земельного участка, предоставленного под строительство. В целях пресечения неправомерных действий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления ЗК РФ в указанную статью помимо прочего может быть включена следующая норма:
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, не вправе отказать в продлении договора аренды земельного участка, предоставленного для строительства (заключении договора на новый срок), застройщику, осуществившему подготовку проектной документации и получившему в установленных законом случаях положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.
Кроме того, Земельный кодекс РФ может стать нормативным актом, предусматривающим в соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 450 ГК РФ специальный случай изменения договора судом по требованию одной из сторон. Например, в виде следующего положения:
Срок договора аренды земельного участка, предоставленного под строительство, может быть изменен судом по требованию арендатора в случае невозможности использования им участка по назначению в период действия договора аренды по не зависящим от арендатора причинам, в том числе в результате действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Правомерным ограничением принципа свободы договора может также стать установленное законом право арендатора обратиться в суд с требованием о понуждении исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления продлить срок договора аренды земельного участка (заключить договор на новый срок) в случае признания судом необоснованным отказа указанного органа в продлении договора аренды земельного участка.
Вместе с тем, за органами государственной власти и органами местного самоуправления должен сохраниться контроль над сроками освоения земельных участков, предоставленных под строительство, в целях недопущения «долгостроев» и соблюдения интересов соответствующего публичного образования.
Только при таких условиях может быть достигнут баланс публичных и частных интересов, и не будут создаваться необоснованные препятствия для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.
