Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа
от 20 октября 2008 г. N Ф09-7493/08-С6
Дело N А76-957/2008
Федеральный арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего, судей, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Фонда развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" (далее - Фонд "Монолит-Инвест") на решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2008 по делу N А76-957/2008 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2008 по тому же делу.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании приняли участие представители:
Фонда "Монолит-Инвест" - Попова О.И. (доверенность от 05.06.2008);
администрации г. Челябинска (далее - администрация) - Кутепов А.С., главный специалист (доверенность от 28.11.2005 N 01-20/2163);
Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска - Соколов М.М., начальник юридического отдела (доверенность от 29.12.2007 N 12516).
В судебном заседании суда кассационной инстанции, назначенном на 16.10.2008, был объявлен перерыв до 17 ч 00 мин 20.10.2008.
После перерыва в судебном заседании приняли участие представители:
Фонда "Монолит-Инвест" - Попова О.И. (доверенность от 05.06.2008);
администрации - Кутепов А.С, главный специалист (доверенность от 28.11.2005 N 01-20/2163).
Фонд "Монолит-Инвест" обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным отказа администрации, содержащегося в письме от 12.11.2007 N 10-12450/070-1, в предоставлении Фонду земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта в микрорайоне N 27 в Калининском районе г. Челябинска площадью 8200 кв.м для строительства многоярусного гаража-стоянки легковых автомобилей, а также о возложении на администрацию обязанности по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя в виде обеспечения оформления акта выбора указанного земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта выбора.
В соответствии со ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска, Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска, общество с ограниченной ответственностью "Компания "Роспром" (далее - общество "Компания "Роспром").
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2008 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2008 решение суда оставлено без изменения.
В жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Уральского округа, Фонд "Монолит-Инвест" просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных Фондом требований, ссылаясь на неправильное применение судами п. 11 ст. 30, п. 2, 9 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, несоответствие выводов судов, содержащихся в решении и постановлении, фактическим обстоятельствам дела. При этом Фонд "Монолит-Инвест" указывает, что на момент подачи им заявления о предоставлении земельного участка для строительства гаража-стоянки градостроительная документация, предусматривающая размещение на испрашиваемом земельном участке какого-либо иного объекта, отсутствовала, проект планировки был вынесен на публичные слушания позднее - в конце ноября 2007 г. Кроме того, действия органа местного самоуправления, относящиеся к процедуре разработки и утверждения документации по планировке территории, осуществлялись с нарушениями норм градостроительного законодательства. Также заявитель кассационной жалобы ссылается на отсутствие в материалах дела доказательств того, что запланированный Фондом многоярусный гараж-стоянка и предусмотренная новой схемой планировки территории многоуровневая автостоянка, являются разными объектами.
Как следует из материалов дела, 22.10.2007 Фонд "Монолит-Инвест" обратился к главе г. Челябинска с заявлением от 19.10.2007 N 283 о предоставлении земельного участка для строительства многоярусного гаража-стоянки легковых автомобилей по адресу: г. Челябинск, 27 микрорайон в Калининском районе в соответствии со схемой размещения с предварительным согласованием места размещения объекта.
Из характеристики предполагаемого к строительству объекта, приложенной Фондом к заявлению, следовало, что объект представляет собой многоярусный гараж-стоянку для размещения 296 легковых автомобилей, испрашиваемый размер земельного участка составляет 8200 кв.м.
Письмом от 12.11.2007 исходящий номер 10-12-450/070-1 администрация сообщила заявителю о проведении работ по корректировке документации по планировке территории микрорайона N 27 в Калининском районе г. Челябинска и указала, что после утверждения документации по планировке территории свободные земельные участки будут выставлены на торги. При этом Фонду "Монолит-Инвест" было предложено принять участие в торгах на общих основаниях.
Фонд "Монолит-Инвест", полагая, что указанное письмо администрации содержит отказ в предоставлении ему земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта и считая, что данный отказ противоречит требованиям земельного законодательства и нарушает права и законные интересы Фонда, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании данного отказа недействительным.
Рассматривая указанный спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что на момент обращения Фонда "Монолит-Инвест" в администрацию с заявлением о предоставлении спорного земельного участка утвержденная в установленном порядке документация по планировке территории микрорайона N 27 в Калининском районе г. Челябинска отсутствовала. Вместе с тем суд указал, что орган местного самоуправления самостоятельно определяет возможность предоставления того или иного земельного участка в соответствии с определенным порядком, так как выполнение данных функций является правом органа местного самоуправления, а не обязанностью. В связи с изложенным суд первой инстанции признал отказ администрации в предоставлению Фонду "Монолит-Инвест" земельного участка соответствующим положениям ст. 30, 31, Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, суд первой инстанции исходил из того, что заявителем в нарушение положений, предусмотренных ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представлено доказательств нарушения оспариваемым решением администрации прав и законных интересов Фонда "Монолит-Инвест", в связи с чем признал его требования не подлежащими удовлетворению.
Суд апелляционной инстанции, оставляя решение суда первой инстанции без изменения, исходил из следующего.
Как усматривается из материалов дела, основанием для разработки документации по планировке территории микрорайона N 27 послужило постановление главы г. Челябинска от 30.09.2005 N 1139-п "О предоставлении земельного участка в аренду для строительства жилого дома со встроенными торгово-офисными помещениями и подземной автостоянкой по пр. Победы в Калининском районе г. Челябинска обществу "Компания "Роспром", которым на арендатора была возложена обязанность совместно с Главным управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска разработать документацию по планировке территории указанного выше микрорайона в границах ул. 40 лет Победы - 250 лет Челябинску - сады - пр. Победы, утвердить и согласовать указанную документацию в установленном порядке. Заказчиком разработки документации выступило Главное управление архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска, инвестором - общество "Компания "Роспром".
В связи с указанными обстоятельствами первым заместителем главы г. Челябинска 28.11.2007 издано распоряжение N 4179-д "О проведении публичных слушаний по рассмотрению документации по планировке территории и по обоснованию внесения изменений в Правила застройки и землепользования в г. Челябинске", которым Главному управлению архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска было поручено организовать и провести публичные слушания, утвержден состав оргкомитета.
Заседание оргкомитета по организации и проведению публичных слушаний о рассмотрении документации по планировке территории микрорайона N 27 состоялось 29.11.2007. Проведение публичных слушаний назначено на 17.01.2008. По результатам публичных слушаний 29.01.2008 утверждено заключение, документация по планировке территории рекомендована к утверждению. Заключение опубликовано в газете "Вечерний Челябинск" от 14.02.2008.
Главным управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска 11.02.2008 выдано свидетельство N 89 о согласовании документации по планировке и межевании территории. Постановлением главы г. Челябинска от 22.03.2008 N 33-п утверждена документация по планировке территории микрорайона N 27 в Калининском районе г. Челябинска.
При этом, как следует из схемы планировки с эскизом застройки микрорайона N 27, на земельном участке, испрашиваемом Фондом "Монолит-Инвест", предусмотрено размещение многоуровневой 5-этажной автостоянки.
В соответствии с п. 1 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 названного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (п. 2 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь указанной нормой права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что при осуществлении выбора земельного участка одним из обстоятельств, принимаемых во внимание органом местного самоуправления, являются градостроительные и иные условия использования соответствующей территории.
Принимая во внимание, что на момент обращения Фонда "Монолит-Инвест" в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта была начата процедура разработки документации по планировке спорной территории, разработанная документация была согласована Главным управлением архитектуры и градостроительства администрации г. Челябинска, о чем выдано соответствующее свидетельство, на испрашиваемом Фондом земельном участке запланировано строительство другого объекта - многоуровневой автостоянки, а не гаража-стоянки, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что наличие указанных обстоятельств является препятствием для согласования администраций испрашиваемого места размещения объекта в порядке предварительного согласования места размещения объекта. В связи с этим суд не нашел оснований для признания оспариваемого отказа администрации в предоставлении Фонду земельного участка недействительным.
Между тем указанные выводы судов первой и апелляционной инстанций не могут быть признаны законными и обоснованными.
Согласно п. 1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов или с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со ст. 38 указанного Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации.
Порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта закреплен в п. 5 ст. 30 названного Кодекса и включает: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства. При этом решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства (п. 8 ст. 31 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу п. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).
В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным зонированием является зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, утверждение правил землепользования и застройки поселений, а также утверждение документации по планировке территории относится к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 8 названного Кодекса).
Документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, являются правила землепользования и застройки, утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации только после проведения публичных слушаний на основании соответствующего протокола и заключения о результатах слушаний (ст. 30-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Изменения в правила землепользования и застройки в части уточнения установленных градостроительным регламентом предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства вносятся представительным органом местного самоуправления на основании документации по планировке территории, утвержденной главой местной администрации поселения или городского округа (ст. 46 указанного Кодекса).
Порядок подготовки документации по планировки территории регулируется положениями ст. 42 , 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Делая вывод о том, что наличие начатой процедуры планировки спорной территории не позволяет органу местного самоуправления согласовать испрашиваемое Фондом "Монолит-Инвест" место размещения объекта с применением процедуры предварительного согласования, суд апелляционной инстанции в нарушение положений, предусмотренных п. 12 ч. 2 ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не привел нормативно-правового обоснования указанного вывода.
Между тем, учитывая, что в материалах дела отсутствуют доказательства наличия градостроительной документации спорной территории, разработанной и утвержденной в установленном законом порядке до обращения Фонда "Монолит-Инвест" с заявлением в администрацию о предоставлении земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта, а также принимая во внимание, что каких-либо иных причин для отказа в предоставлении земельного участка в указанном порядке администрация не привела, выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что спорный земельный участок может быть предоставлен без предварительного согласования места размещения объекта, является неверным.
При таких обстоятельствах отказ администрации, изложенный в письме от 12.11.2007 исходящий номер 10-12-450/070-1, в предоставлении Фонду "Монолит-Инвест" спорного земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта противоречит положениям ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, а также нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, так как препятствует осуществлению им предусмотренной уставом строительной деятельности.
Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле; решает, подлежит ли иск удовлетворению.
Согласно ч. 5 ст. 170 названного Кодекса резолютивная часть решения должна содержать вывод об удовлетворении или отказе в удовлетворении полностью или в части каждого из заявленных требований.
Как следует из материалов дела, предметом заявленных Фондом "Монолит-Инвест" требований являлось признание недействительным отказа администрации в предоставлении Фонду земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта в микрорайоне N 27 в Калининском районе г. Челябинска, а также о возложении на администрацию обязанности по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.
В нарушение указанных выше норм права требования Фонда "Монолит-Инвест" в части обязания администрации устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя судами по существу не рассмотрены, правовая оценка им не дана.
При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Челябинской области и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционной суда подлежат отмене, в части требований заявителя о возложении на администрацию обязанности по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов Фонда в виде обеспечения оформления акта выбора указанного земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта выбора - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении суду следует выяснить указанные обстоятельства и разрешить спор в соответствии с нормами материального и процессуального права.
Руководствуясь ст. 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 25.04.2008 по делу N А76-957/2008 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2008 по тому же делу отменить.
Признать недействительным как не соответствующий ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации отказ администрации г. Челябинска, содержащийся в письме от 12.11.2007, исходящий номер 10-12450/070-1, в предоставлении Фонду развития жилищного строительства и реконструкции предприятий строительной индустрии Челябинска "Монолит-Инвест" земельного участка в порядке предварительного согласования места размещения объекта в микрорайоне N 27 в Калининском районе г. Челябинска, площадью 8200 кв.м для строительства многоярусного гаража-стоянки легковых автомобилей.
Дело по заявлению в части обязания администрации г. Челябинска устранить допущенные нарушения и обеспечить оформление акта выбора земельного участка, а также в части принятия решения о предварительном согласовании места размещения указанного объекта и утверждении акта выбора направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Челябинской области.
